A seguito del Convegno di Treviso del 18 giugno 2005, ''Statuti regionali e italiani nel Mondo'' organizzato dall’U.N.A.I.E. (Unione Nazionale Associazione Immigrati ed Emigrati) alla presenza del Ministro degli Affari Regionali Enrico La Loggia, aperto a tutto i sodalizi di volontariato degli Italiani nel Mondo, si è aperta una riflessione al fine di giungere ad un documento U.N.A.I.E. sul federalismo in tema di emigrazione da presentare alla Conferenza Stato-Regioni- Province Autonome - C.G.I.E. dal 29 novembre al 1 dicembre. Un documento aperto al contributo delle Istituzioni Nazionali, Regionali e all’Associazionismo degli Italiani nel Mondo.
Una prima bozza del documento U.N.A.I.E. elaborata da Daniele Marconcini Presidente dell’Associazione dei Mantovani nel Mondo, nonché consigliere del sodalizio e dall’avv. Rosaria Salamone del Comitato Tecnico giuridico dell’U.N.A.I.E. è stata presentata al Ministero degli Italiani del Mondo avendone un primo importante contributo. Contributo richiesto in questi giorni alle Regioni italiane, al fine di stimolare una posizione, la più possibile unitaria, per la definizione di un atto di indirizzo federalista in tema di italiani nel mondo. Questo per arrivare in un prossimo futuro alla stesura di una Legge Quadro di riordino della tematica che stabilisca nuove regole e competenze alle Regioni con ambiti più chiari di intervento e soprattutto, coerenti e sussidiari rispetto all’azione nazionale.

PER UN INTERVENTO COORDINATO DELLO STATO E DELLE REGIONI
A FAVORE DELLE COMUNITÀ ITALIANE ALL’ESTERO
di Daniele Marconcini e Rosaria Salamone
(Comitato Tecnico-Giuridico dell’Unione Nazionale delle Associazioni Immigrati ed Emigrati)

Premessa :
Possibile Legge quadro o Atto di indirizzo e coordinamento in materia di emigrazione

Una legge quadro, per definizione ormai consolidata da giurisprudenza costituzionale e da dottrina, quindi di pacifica accoglienza, deve fornire alle Regioni dei principi e criteri direttivi in ordine alla materie che, per dettato della Costituzione, entrano nella cosiddetta legislazione concorrente.

Gli indirizzi sopraddetti sono stati recepiti espressamente dall’art. 1, 3 comma, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che vale la pena di ricordare non innova, perché è di recepimento dei principi suddetti, ma che comunque, ed è questo l’effetto ricercato dal legislatore, vincola l’azione del Governo nella sua attività normativa.

In materia di volontariato si ha già una legislazione quadro, vedi ad esempio la legge 11 agosto 1991, n. 266 e la legge 7 dicembre 2000, n 383.

Nelle suddette leggi il legislatore nazionale indica le finalità e i modi di espressione delle forme associative volontarie, individuali o associate, disciplina le modalità per garantire la pubblica fede indicando alle Regioni gli obiettivi e le forme di pubblicità delle relative azioni amministrative, dispone e disciplina le azioni giurisdizionali di tutela e le pene. (vedi anche le ultime sentenze della Corte Costituzionale in materia di condono edilizio ).

Detto ciò, pare utile precisare che una legge quadro, per sua natura complessa, passa attraverso un iter procedurale che richiede l’intervento sul relativo disegno di legge della Conferenza Stato-Regioni (parere rivolto al Consiglio dei Ministri) e della Commissione Bicamerale per gli Affari regionali, prima di passare alle Aule legislative per le deliberazioni.

Per ultimo, gli Statuti regionali sono leggi rinforzate sulle quali nessuna legislazione nazionale può intervenire. Ciò specificamente riguarda l’organizzazione amministrativa delle Regioni che, nell’attuale assetto normativo, è una competenza esclusiva dell’Ente, in particolare dell’Esecutivo regionale nell’ambito di previsione legislativa regionale.

Lo Stato può delegare o trasferire funzioni amministrative alle Regioni, anche per principio di sussidiarietà verticale, ma deve indicare le risorse nazionali alle quali attingere per le destinazioni di spesa previste (principio della congruità).

Allo Stato spetta, qualunque sia la competenza legislativa, di garantire sul territorio nazionale il principio della perequazione stabilito dalle norme costituzionali per i diritti fondamentali (art. 3 Cost., nell’espressione della pari opportunità al concorso ai beni della vita, secondo definizione data dalla Corte Costituzionale), attività sostitutiva in caso di conclamata inadempienza.

UNA NORMATIVA QUADRO IN MATERIA DI EMIGRAZIONE

1. LEGGE QUADRO
   Una legge quadro in materia di emigrazione dovrebbe avere una pluralità di obiettivi:
   
   1. Definire la posizione di emigrante (qualità), in maniera certa e univoca. Allo stato attuale, non si rinviene nella legislazione vigente un’autonoma definizione dell’emigrante, a prescindere dalle finalità puntuali perseguite da singole previsioni di legge.
   2. Assegnare uno stato giuridico speciale (status: diritti e doveri) all’emigrante ed a ciò collegare un principio di organizzazione della Pubblica Amministrazione, con ripartizioni di competenze da affidare rispettivamente alle Regioni ed al Governo nazionale, sia a livello Esecutivo sia amministrativo.
   3. Indicare le risorse alle quali attingere.

La legge quadro potrebbe riguardare, pertanto:

• La definizione dello status di emigrante, quale ad es.: cittadino italiano residente stabilmente e continuativamente all’estero, non per motivi di turismo o di lavoro distaccato, in maniera temporanea, da azienda con sede in Italia. Tale posizione si estende al proprio nucleo familiare. Eventualmente, determinare anche un minimo lasso di tempo di permanenza stabile all’estero dell’emigrato, quale requisito necessario.
• L’estensione dei benefici previsti dalla Legge in materia di ONLUS (L. n. 383 del 2000) alle Associazioni di Italiani residenti all’Estero con sede in Italia che svolgono attività di promozione sociale all’estero nei confronti di Italiani residenti all’estero, oriundi e figli di oriundi locali.
• La definizione delle organizzazioni associative di volontariato all’estero, come forme associative di promozione (ONLUS) a carattere speciale, in quanto realizzabili anche all’estero ed aventi come fini di sostituire lo Stato e gli enti territoriali nella realizzazione di scopi istituzionali di utilità sociale coincidenti con le finalità dell’associazione, con relative responsabilità.
• La definizione di modalità univoche di riconoscimento giuridico delle organizzazioni di promozione sociale in precedenza indicate, dando la possibilità di apposita attività di certificazione, in via suppletiva, anche ai Consolati, per quanto riguarda le associazioni da iscriversi negli Albi regionali.
• Le Regioni devono istituire un apposito Albo Nazionale e Regionale per le Associazioni italiane all'estero.
• La regolamentazione dei presupposti e delle condizione di accesso, ai contributi pubblici statali e regionali, delle suddette organizzazioni, stabilendo dei criteri per garantire livelli minimi essenziali di prestazioni.
• Esercizio del diritto di azione: ossia definire le modalità di ricorso, nelle sedi amministrative e giurisdizionali, a difesa delle proprie aspettative, prevedendo l’obbligo del ricorso preventivo al Console Generale, per apposito lodo arbitrale, per la soluzione di controversie fra associazioni in terra straniera.
• Aspetti sanzionatori: civili, penali e amministrativi per attività associative illegittime o abusive.
• Riconoscere alle associazioni un diritto di partecipazione alle azioni amministrative, stabilendo un criterio uniforme sul territorio nazionale di scelta delle associazioni in base alla loro rappresentatività.
• Semplificare le procedure burocratiche per l’iscrizione negli Albi regionali e Consolari delle Associazioni degli Italiani all’Estero.
• Individuare requisiti necessari e parametri uniformi, ai fini di garantire l’effettiva rappresentatività delle Associazioni Regionali degli Italiani all’estero, vale a dire: stabilire il numero minimo di associati per sodalizio in ordine al riconoscimento dei diritti e delle prerogative delle Associazioni Regionali.
• Per le finalità di raccordo con i compiti perequativi propri dello Stato, prevedere a livello regionale un raccordo informativo costante con le Regioni (nella persona di un rappresentante del Ministero per gli Italiani nel Mondo, Dipartimento Italiani  nel Mondo) sulle iniziative adottate a favore degli emigranti, vale a dire un Consigliere per l’Emigrazione interno negli Uffici della Giunta regionale o parallelo all’Assessorato competente in materia di Emigrazione, sull’esempio della figura attuale del Consigliere Diplomatico.
• Iniziativa volta a: uniformare la struttura organizzativa delle Consulte Regionali per l’Emigrazione. Aumentare il peso, in Consulta, delle istanze rappresentative delle Associazioni degli Italiani all’estero. Dotare le Consulte di poteri d’iniziativa, oltre che di consultazione, in materia di emigrazione. Prevedere la cadenza  minima trimestrale per la riunione delle medesime. Creare delle strutture organizzative, ad esempio, commissioni, per Paese estero, composte dai Presidenti delle Associazioni di corregionali italiani all’estero, che si riuniscano,
  opportunamente, in precedenza rispetto alla riunione della Consulta, al fine di  delineare gli indirizzi, i programmi e le iniziative da intraprendere in sede  Consultiva. Inserire all’interno delle Consulte Regionali per l’Emigrazione, con  funzioni di raccordo e consultazione, un rappresentante del Ministro per gli Italiani nel Mondo e le figure dei Consultori all’estero come punti di riferimento regionale,selezionati attraverso apposito bando e facenti funzioni di rappresentanza a titolo gratuito.
• Creare un Registro Regionale Centralizzato con il censimento, in costante aggiornamento, (in sostituzione di quanto dovrebbero fare le Regioni e non fanno) per ciascuna Regione italiana, degli emigrati regionali italiani residenti all’estero, da gestire ed attualizzare a cura del Dipartimento per gli Italiani nel Mondo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, unitamente a rappresentanti di tutte le Regioni.
• Prevedere un fondo (Provvidenze di rientro) per la soddisfazione, a fini sociali,  delle richieste di interventi e provvidenze nei confronti degli Emigrati che vogliano tornare a stabilirsi definitivamente in Italia. Tale fondo dovrà essere alimentato da quote statali (40%) e regionali e poi ripartito, Regione per Regione, naturalmente  vincolato, in base al numero di Emigrati risultanti nel Registro Regionale  Centralizzato. Definizione di apposito capitolo di bilancio relativo agli indigenti italiani residenti all'estero con la possibilità di una erogazione diretta dei fondi per la tutela della salute agli utenti,secondo criteri generali. L’attività di
  Cooperazione decentrata potrà svolgersi anche a favore delle Comunità italiane nel Mondo nelle forme e nelle modalità decise dalle Regioni
• Indicare le risorse finanziarie.

   B.  ATTO DI INDIRIZZO E COORDINAMENTO

È lo strumento che meglio si presta, allo stato attuale, per superare ogni problema di competenza o di definizione di dettaglio, perché fondato sull’accordo Stato ed autonomie locali. Il deliberato in sede di Conferenza Stato Regioni unificata, non è più impugnabile davanti il Giudice costituzionale e vincola le autonomie al rispetto di quanto stabilito.
L’atto di indirizzo e coordinamento ha ricevuto dalla nuova Carta costituzionale una dignità regolatrice delle competenze fra Stato e Regioni di grandissimo rilievo e come disciplinatore, in forma anticipata, di competenze fra Stato e Regioni. Tale strumento è fondato sull’intesa e sulla trasparenza che sono presupposti della leale cooperazione fra le autonomie e lo Stato, in un regime tendenzialmente federalista (si dovrebbe parlare più correttamente di accentuato autonomismo) qual è quello vigente.
L’atto di indirizzo e coordinamento potrebbe prevedere gli elementi esplicitati al punto A) di cui sopra e rivolti alla responsabilità politica degli Esecutivi nazionali e locali delle parti in accordo.
Non ultimo, un atto indirizzo e coordinamento potrà sorgere su iniziativa delle Regioni,del Ministro per gli Italiani nel Mondo, sentito il Ministro per gli Affari regionali, con i tempi regolati dal Governo, quindi in tempi anche ristretti, se voluto.

14/11/05 (D.M)


 

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